全国18个城市已制定地方性控烟法规 一线城市谁最严？（图）
2018-10-21 22:40 ·
图片来源：摄图网
目前我国已经有18个城市制定了地方性控烟条例，全国《公共场所控制吸烟条例》正在征求意见中，《上海市公共场所控制吸烟条例修正案（草案）》正在审议。
10月12日，中国疾控中心、中国控烟协会在上海联合召开公共场所控烟立法研讨会，知名控烟专家、法学专家、医学专家共同研讨城市控烟立法应遵循的准则和标准，总结已立法城市的经验，为全国和正在准备立法的城市提供可借鉴的经验。
据了解，近年来全国已有18个城市颁发了地方性的控烟法规，全国《公共场所控制吸烟条例》正在征求意见中，《上海市公共场所控制吸烟条例修正案（草案）》正在审议。
北上广深控烟有何独到经验？
北京：凡是有屋顶的地方都不能抽烟
北京市爱卫办副主任梅红光指出，北京市最早于1995年制定《北京市公共场所禁止吸烟的规定》，2008年又出台《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》，对提高社会控烟意识发挥了积极作用。
“虽然两部法规赋予了爱卫办监督执法权力，但实际上一例罚单都没有开出来。”他解释，由于两部法规并未实行室内全面禁烟，采取了部分区域禁止吸烟、部分室内场所设置吸烟区的方式，“从执法角度来讲，操作性非常差”。
他透露，2008年以后，随着奥运会的举办，人们控烟健康意识的提高，北京市爱卫办每年收到很多市人大代表、政协委员提出的提案、议案。2011年，北京市政府和市人大将制定《北京市控制吸烟条例》列为北京市地方性法规预调研项目，正式提上了立法日程。
“第一稿提出‘文明吸烟、室内独立办公区可设置吸烟室是很有争议的。’”梅红光说，北京控烟立法过程虽顺利，但也出现了博弈过程。“第二稿提出有独立排风系统的地方允许吸烟，在当时引起强烈反响，世卫组织驻华代表施贺德博士亲自致信北京市政府。”
最终，2015年6月，北京出台了“史上最严”控烟令，规定“凡是有屋顶的地方都不能抽烟”，且未成年人为主要活动人群的场所、对社会开放的文物保护单位、体育场、儿童医院等场所的室外区域均为禁止吸烟区域。
据法制网最新消息，北京市卫生监督所副所长王本进10月12日披露，北京市控烟执法16个月（2015.06.01—2016.09.30）以来，全市共出动卫生监督执法人员219594人次，共监督检查109302户次，发现不合格单位10426户次，责令整改9792户次，有575家单位被行政处罚，共计罚款158万元。共处罚违法吸烟个人2300人，罚款12.06万元。
领导重视健全执行机制和加强执法队伍建设是关键；法规规定室内全面禁烟是保障法律有效执行的前提；多部门协助的有效协调机制是抓手；发动社会共管共治是基础；民间参与保障了法律的实施；控烟执法工作需要常抓不懈——梅红光将北京全面无烟立法的经验总结为以上几点。(yancaoye.comyancaoye.com)
对于其他想进行无烟立法的城市，他提了3点建议：“要做好控烟立法，就要实行室内全面禁烟，只要开了口子，后期的执法监督就无法落实；卫生部门一定要成为主责部分；一定要实现社会共治，光靠卫生部门不行。”
梅红光透露，北京控烟条例实施一周年，北京市人大专门成立了一个执行条例的检查组，对北京控烟条例实施一年的情况进行检查并出具审议意见。“很多领导在不同的场合表示，北京控烟条例开创了市人大立法监督执法的新渠道，可能会成为北京市人大未来社会治理、立法监督执法的新模式。”
深圳：政府主导控烟 建立联席会议制度
谈及深圳控烟经验，深圳市卫生监督局副局长黄锦生向界面新闻出示了一张照片：2014年3月1日，《深圳经济特区控制吸烟条例》举行执法启动仪式，当时分管副市长、市人大常委会主任出席参加。“我们实行政府主导、分类管理、场所负责、公众参与、社会监督的原则，这些写入了控烟条例里。”
深圳是全国首个进行地方立法控烟的城市，1998年制定了控烟条例，但此后10余年却未开出一张罚单。“本来人手就不够，部门之间也不协作。”黄锦盛从深圳控烟立法至今一直分管控烟工作，“那时候大家认为控烟就是卫生部门的事，三五个人草拟出法律，通过之后，也只是卫生部门这三五个人在做控烟工作。”
2013年9月29日，深圳市人大通过《深圳经济特区控制吸烟条例》，并于2014年3月1日正式实施。该条例规定，在室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具内以及学校、公园、医疗卫生机构等室外场所禁止吸烟，违法吸烟最高罚款可达500元；酒吧、歌舞厅等歌舞娱乐场所和茶艺馆、按摩、洗浴等休闲服务场所在2016年12月31日之后全面禁烟。该条例也被称为深圳“史上最严”控烟条例。
深圳最严控烟立法并非没有反对声。新条例对机场提出禁止设立室内吸烟室的要求，有人大代表表示，很多国际机场设置吸烟室允许吸烟。“当时我们的人大副主任就回呛说，从这里到美国飞行十几个小时，你可以做到不吸烟，在机场等飞机才一两个小时，为什么不能忍？”黄锦生透露。
新条例出台之后，控烟立法变成由政府主导，立法高度得到提升，控烟工作不再局限于卫生部门一个部门内，执法力度大大增加。
按照法规要求，深圳建立22个部门的联席会议制度，8个政府部门联合执法，场所经营者和管理者承担宣传、劝阻的社会责任。
黄锦生介绍，该联席会议由分管市领导召集，审议控烟工作方案，协调解决问题，督促、检查、评估方案的开展情况，至少每年召开一次，联席会议议定的事项，由各成员单位组织实施。《条例》规定，控烟工作将纳入深圳城市发展规划，作为政府绩效考核的内容。
自《深圳经济特区控制吸烟条例》实施以来，截至2016年1月31日，深圳市共出动执法人员319463人次，劝导吸烟人员275446人次，处罚19609人次，共计个人罚款982800元。其中，执法人员检查各类场所177785处，出具监督意见书12194份，给予警告行政处罚场所2933处，对违法场所罚款处罚4宗，共计场所罚款10万元。
但是，在控烟执法中深圳也遇到了一些问题。
“控烟立法最好规定‘在禁烟场所吸烟一发现就处罚’，深圳控烟条例要求先劝阻再处罚，就很难操作。”黄锦生透露，根据深圳控烟条例，个人吸烟处罚标准设定分为50元、200元、500元三个档次。如果个人不提供身份证，不缴纳费用，控烟执法人员可通过公安部门来协助执法。他们在控烟执法中主要遇到两个问题：一是出示身份证的问题，阻力很大；二是执法有时还需要警察配合，如果警察没有及时到场，就无法进行控烟罚款执法。(yancaoye.comyancaoye.com)
他也表示，控烟是一项长期的工作，在执法过程中容易出现“反复”或阶段性“弱化”，必须建立有效的执法监督机制，才能保证控烟执法的持续性和有效性。此外，法规在实施过程中人大的监督，媒体的监督，社会的监督及公众的监督很重要，而且需要定期向社会公布各执法部门的执法情况和有关数据。
广州：允许室内设置吸烟室致执法困难
10月12日早晨，广州市控烟办副主任林少鹏在上海用打车软件打了辆的士，坐上车后发现车内烟味很重。“坐得很辛苦，有想吐的感觉。”他说，这是他唯一一次给司机差评。他从广州机场出发时，看到了广州机场里的室内吸烟室烟雾缭绕，由于进出的人太多，吸烟室的门根本关不住。“广州的机场还是比较堪忧的。”
据金羊网报道，今年两会期间，广东省人大代表、省疾控中心副主任杨杏芬曾透露，《广东省公共场所和工作场所控制吸烟条例（送审稿）》已于2015年12月14日经省卫计委主任办公会原则通过，正在按程序报送省政府法制办。如果一切顺利的话，控烟条例将在今年出台。
此言既出，却遭致不少网友的质疑：控烟执法在广州都推行不下去，何谈整个广东省？2015年5月底，广州市控烟办会同卫计委、公安局、食药监局等多个职能部门连续三天对白云区开展控烟执法专项行动，但是三天仅仅开出4张罚单。
广州市控烟难在10月12日召开的研讨会上也得到了证实。广州市控烟办副主任林少鹏承认广州市控烟执法的数据“不好看”：今年1-8月，广州全市个人处罚138人次，场所处罚5宗，包括3宗警告、3宗罚款。
2010年9月1日正式施行的《广州市控制吸烟条例》在当时走在中国控烟城市前列，也被称为“史上最严”，因为，该条例是我国内地首个将办公室纳入控烟范围的地方性法规。
“现在看来有很多问题。”林少鹏说，“广州控烟条例区分了室内禁烟场所和限烟场所，控烟执法不具有操作性。本来餐饮场所是控烟重点，结果很多餐饮场所是吸烟区。”条例实施第一年，仅一个违法吸烟者被开处罚单。
2年后，广州市人大修改了控烟条例，将对违法吸烟者的前置警告删除，改为“对违法吸烟者责令立即改正，并处以五十元的罚款”。即使如此，广州市控烟执法依然艰难。据《羊城晚报》报道，广州市15部门共管一支烟，但联合执法并不顺畅，例如餐饮场所违规吸烟易发时间为夜间，但各执法部门日间已有繁忙执法任务，难以组织夜间执法。
为此，广州学习香港经验，建立控烟大队，招聘专职控烟监督员。“做劝阻、教育、控烟标志等工作，进行无烟单位的评估，有政府正式编制，但是没有执法权。”林少鹏介绍。虽无执法权，控烟监督员可将消极控烟的场所列为控烟“黑点”，在控烟执法检查时进行重点检查。“广州打造一种控烟劝阻文化，有专职的、兼职的、群众的劝阻组织。”
目前，广州全市共有控烟监督员46名。但他同时指出，此举想学习香港却没有学到位。广州原计划招聘100名专职控烟监督员，几年时间过去，人数仅一半不到。在香港，控烟督察不仅有执法权，可向违法吸烟者发出定额罚款通知书，还能要求当事人出示身份证件，拒不执行者将以妨碍公职人员执行职务及在禁止吸烟区吸烟罪被追究法律责任。
“广州的执法虽然难，但没有停。”林少鹏透露，广州市在2014年曾搭建控烟执法框架，实行部门专项执法，市区两级控烟办联合执法。广州市首创了“控烟监督员巡查评估+专项执法”模式，专项执法行动过后，控烟监督员还将对需整改的场所进行跟踪评定，对控烟工作仍不达标的进行指导和督查督办。
上海控烟拟新增规定：幼儿园学校教育机构室外也禁烟(yancaoye.comyancaoye.com)
《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称“《条例》”）于2010年3月1日正式实施，是世界卫生组织《烟草控制框架公约》（以下简称“《公约》”）在我国生效后，中国大陆第一部由省级人大颁布的控烟法规。随着依法控烟实践的推进，《条例》的不足之处逐渐显现。
例如，《条例》规定餐饮场所、娱乐场所、旅馆某些公共场所可以设置吸烟区（室），工作场所只规定国家机关所在建筑物内的公共活动区域禁止吸烟等，与《公约》要求采取有效立法措施，在室内工作场所、室内公共场所、公共交通工具全面禁烟，仍有明显差距。
今天4月，上海市人大常委会启动《上海市公共场所控制吸烟条例》修法调研。7月28日，上海市第十四届人大常委会第三十一次会议对《上海市公共场所控制吸烟条例修正案（草案）》（以下简称《草案》）进行了审议，并对外公开征求意见。9月13日，《草案》进入二审。
据《上海观察》报道，二审稿第四条修改为，“室内公共场所、室内工作场所、公共交通工具内禁止吸烟。因生产经营和管理的特殊需要按照要求设置的室内吸烟室或者在特定场合需要发生的吸烟行为除外。““设置室内吸烟室或者特定场合需要发生吸烟行为的，应当事前报相关行政主管部门备案。”“室内吸烟室应当具备单独通风排风设施、与非吸烟区有效隔绝，具体要求由市卫生计生部门制定。”
此外，二审稿还增加了此次修法增加了有关教育培训机构的规定。《草案》规定，托儿所、幼儿园、中小学校、少年宫、青少年活动中心、教育培训机构以及儿童福利院等以未成年人为主要活动人群的公共场所的室外区域禁止吸烟。
同时，草案还规定，除条例第六条、第七条规定以外的其他公共场所、工作场所的室外区域，有条件的可以设立吸烟点。草案还规定，室外吸烟点的设定要远离人员聚集区域和行人必经的主要通道，设置吸烟点标识、引导标识，并在吸烟点设置吸烟危害健康的警示标识；符合消防安全要求。
《草案》还对违法吸烟者增设了教育环境，规定个人在禁止吸烟场所吸烟且不听劝阻的，由有关部门责令改正，并处以五十元以上两百元以下的罚款。
《草案》还删除了针对国家机关事业单位及其工作人员未履行控制吸烟职责的行为进行“劝勉谈话”的条款。
上海政法学院接受杨寅表示，作为控烟法律工作者和上海市民，衷心希望修改后的《上海市公共场所控制吸烟条例》在保障公众健康权，保护市民免受二手烟危害方面，能够依据《烟草控制框架公约》的要求，借鉴北京等城市的有益经验，坚定室内公共场所全面禁烟的立法底线，展现文明、健康的国际大都市形象。
全国：18城市制定控烟条例
中国疾控中心研究员杨杰指出，目前全球城市在防止二手烟危害上已形成共识：接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和功能丧失；全面无烟环境立法将挽救生命；全面无烟环境立法越来越被公众接受，不会影响生意，只会提高公众健康；全面无烟环境立法是接受度最广泛的立法。
在世界范围内，实现全面无烟将带来空气污染水平降低、人群健康状况改善、有效干预戒烟、降低青少年尝试吸烟几率等效应。
研究表明，爱尔兰实施全面无烟法律后，酒吧空气中的细颗粒物（PM2.5）浓度、空气中尼古丁含量均下降了83%。从未吸烟及曾经吸烟工作人员呼出气体中一氧化碳浓度均降低了79%。不吸烟工作人员唾液中可替宁含量降低了69%。 (yancaoye.comyancaoye.com)
爱尔兰、新西兰、美国加州、苏格兰等国家或地区的经验表明，全面无烟环境法律实施一段时间后，无烟环境中的工作人员自报呼吸系统症状比例、呼吸道感染人数及因心脏病收治入院的人数明显下降 ，肺功能客观指标和生活质量得到显著改善。
杨杰指出，研究还表明，全面无烟工作场所可以使吸烟者平均每人每天吸烟量减少3.1支，吸烟率降低了3.8%，更多人会主动做到家里也不吸烟。 而且，全面无烟环境的成本效益要比为吸烟者免费提供尼古丁治疗高9倍。
而且，研究证明，在全面无烟场所工作的青少年成为吸烟者的可能性仅为部分限制吸烟场所的68%。
据报道，在9月23日至25日第十一届亚太控烟大会上，国家卫计委副主任王贺胜披露，我国控烟立法执法成效显著，目前已经有18个城市制定了地方性控烟条例。今年，国家级控烟条例已经列入《国务院2016年立法工作计划》，正在按立法程序修订推进中。
中国社会科学院国际法专家赵建文研究员指出，我国2003年11月10日签署《烟草控制框架公约》，2005年8月28日全国人大常委会决定批准，2006年1月9日在我国生效，成为了公约缔约方。《公约》规定：“本公约缔约方，决心优先考虑其保护公众健康的权利，认识到烟草的广泛流行是一个对公众健康具有严重后果的全球性问题。”他指出，各国如何履行公约和对待烟草控制的问题，实质上是把公众健康摆在什么位置的问题。
赵建文认为，国际条约在我国法律体系中具有低于宪法和高于法律的效力地位。国家的立法和地方的立法都应当落实《公约》的规定，目前《北京市控制吸烟条例》等地方立法已经这样做了。
中国疾控中心控烟办在2013-2016年对我国已立法城市进行了评估，杨杰介绍了对全国控烟立法城市的评估情况，结果显示：
城市控烟法律规定室内场所全面禁烟会使执法工作更简单、更公平，投入成本更少，执法更容易，减少了执法难度。允许设置吸烟区或吸烟室增加了执法的难度，且不能有效避免烟草烟雾；随着法律的实施，公众对于全面无烟环境立法的支持率有了明显的提高，无烟环境得到了明显改善；目前在已经立法的城市中，已有7个城市的法规规定室内工作场所、室内公共场所和交通工具内禁止吸烟。
截止到目前，已有包括北京、深圳、哈尔滨、西宁等11个城市的机场取消了吸烟室，实现了全面无烟机场的目标。
“这些立法既有经济发达的城市，如北京深圳，也有经济欠发达的城市，如兰州等。这些都表明在我国通过立法实现全面无烟城市已不是梦想。”他强调。
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